Decyzja o warunkach zabudowy budziła i budzi kontrowersje. W niniejszym wpisie nie będę silił się na całościowe omawianie tej instytucji, czy szczegółową analizę wspomnianych kontrowersji. Chciałbym jednak zwrócić Państwa uwagę na decyzję o warunkach zabudowy jako element systemu prawa administracyjnego, czy też systemu prawa w ogólności. Często zdarza mi się czytać, czy słyszeć opinie pochodzące głównie ze środowisk nieprawniczych dotyczące, rzekomego, niezrozumienia przez prawników istoty WZ-ki, czy też nietrafionych interpretacji przepisów regulujących wspomnianą decyzję. Oczywiście, takie opinie dotyczą także orzecznictwa sądowego. Moim zdaniem, znaczna ich część powodowana jest niezrozumieniem zasad wykładni prawa, o czym poniżej.

Na wstępie przypomnijmy, że sama WZ-ka została pomyślana jako antidotum na niewystarczające pokrycie obszaru Polski miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego. Takie rozwiązanie pozwala na zagospodarowanie tych terenów, które z różnych względów, w szczególności, finansowych nie są objęte planami miejscowymi.

Nieporozumieniem jest traktowanie regulacji w przedmiocie decyzji o warunkach zabudowy jako wyabstrahowanej z całego systemu prawa. Polega to mniej więcej na tym, że owych przepisów nie widzi się, czy też nie chce się widzieć jako części większej całości. Czym jest owa całość ? To prawo publiczne, czy węziej-administracyjne, rządzące się określonymi regułami oraz prawo prywatne, a konkretnie-cywilne. Spoglądając na omawiane zagadnienie od strony hierarchicznie skonstruowanego systemu aktów prawnych, możemy powiedzieć, że te najważniejsze zasady zakorzenione są w ustawie zasadniczej. Innymi słowy, każdy przepis prawa, w szczególności, ustawy (bo tam zawarte są regulacje dotyczące WZ-ki) powinien być zgodny z Konstytucją, a jeśli istnieje wątpliwość co do jego rozumienia, zgodnie z Konstytucją winien być intepretowany.

Żeby nie być gołosłownym, odwołam się do swojego poprzedniego wpisu na blogu z dnia 6 września b.r. (Nowy MPZP, hipotetyczna WZ-ka i spadek wartości gruntu), traktującego o roszczeniach właściciela (użytkownika wieczystego) gruntu z tytułu pogorszenia dotychczasowego sposobu korzystania z niego wskutek wejścia w życie planu miejscowego (art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; „UPZP”). Otóż we wpisie stwierdziłem, zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą sądów wszystkich instancji, że decyzja o warunkach zabudowy może stać się podstawą określania dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości (przed wejściem w życie planu miejscowego), czy też dotychczasowego przeznaczenia gruntu. A zatem można na niej oprzeć roszczenie o odszkodowanie albo o wykup nieruchomości, bądź jej części na podstawie art. 36 ust. 1 UPZP.

I tu pojawiają się głosy krytyczne wobec takiej linii orzeczniczej. Zasadzają się one głównie na stwierdzeniu, że WZ-ka nie jest planem miejscowym (to prawda, ale wspomniane orzeczenia tego nie zakładają) i nie ustala przeznaczenia gruntu. To ostatnie zastrzeżenie nie ma akurat znaczenia na gruncie art. 36 ust. 1 UPZP. Niezależnie od tego, czy WZ-ka określa przeznaczenie gruntu, czy też „tylko” warunki jego zabudowy, to i tak normuje dopuszczalny sposób, w jakim można ów grunt zagospodarować, a zatem dotychczasowy sposób korzystania, o jakim mowa w art. 36 ust. 1 UPZP. Krytycy takiego podejścia podnoszą, że decyzja o warunkach zabudowy nie może kształtować ładu przestrzennego, że jest tylko „informacją”, która nie kreuje po stronie adresata prawa do zabudowy, tak jak czyni to plan miejscowy.

Odwołajmy się zatem do wspomnianych na wstępie zasad prawa, przepisów Konstytucji oraz piśmiennictwa prawniczego. Otóż WZ-ka ma charakter promesy, tworzy dla jej adresata publiczne prawo podmiotowe do żądania pozwolenia na budowę, roszczenie o określone zachowanie organu administracji publicznej po spełnieniu określonych przesłanek. Wydanie jej nie jest uznaniowe, organ musi ją wydać po spełnieniu wspomnianych warunków. Jeśli zatem właściciel (użytkownik wieczysty) miał prawo zabudować grunt w określony w WZ-ce sposób po uzyskaniu pozwolenia na budowę, a po wejściu w życie MPZP zrobić tego nie może (stwierdzono wygaśnięcie WZ-ki ze względu na sprzeczność jej postanowień z postanowieniami nowego planu miejscowego), to mamy tu do czynienia z naruszeniem prawa własności (użytkowania wieczystego). Albowiem jednym z uprawnień właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości jest prawo do jej zabudowy.

I tu dochodzimy do sedna sprawy. Orzeczenia sądowe zapadłe na podstawie art. 36 ust. 1 UPZP nie mogą abstrahować od konstytucyjnej zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2), ochrony prawa własności (art. 21), czy równej dla wszystkich ochrony praw majątkowych (art. 64 ust. 1-2). A zatem Sąd musi wziąć pod uwagę cały system prawny, w szczególności, wspomniane przepisy Konstytucji oraz Kodeksu cywilnego, normującego prawo własności, czy prawo użytkowania wieczystego. Nawet najsłuszniejsze racje przemawiające za ładem przestrzennym, nawet najtrafniejsze głosy krytyki wobec przepisów normujących wydawanie WZ-ki nie mogą przesłaniać tych kardynalnych zasad systemu prawa, wyartykułowanych w Konstytucji. Nie można zatem z jednej strony twierdzić, że decyzja o warunkach zabudowy tworzy nową sytuację prawną dla jej adresata (prawo do zabudowy gruntu w sposób w niej wskazany), a następnie odmawiać temu adresatowi prawa do podnoszenia roszczeń, gdy zostanie tej decyzji pozbawiony. Po prostu, wprowadzenie decyzji o warunkach zabudowy do sytemu prawnego pociąga za sobą określone skutki zarówno w sferze prawa publicznego (ładu przestrzennego), jak i prawa prywatnego (uprawnienie do zabudowy w ramach wykonywania prawa własności lub użytkowania wieczystego). Uznawanie tylko tego pierwszego skutku i abstrahowanie od drugiego jest nie do pogodzenia z przywołanymi zasadami konstytucyjnymi. A zatem póki WZ-ka w systemie polskiego prawa istnieje, póty Sądy będą zobowiązane spoglądać na tę instytucję kompleksowo, z uwzględnieniem nie tylko interesu publicznego (ładu przestrzennego), ale także indywidualnego (prawa własności/ prawa użytkowania wieczystego).

Co istotne, nawet jeśli ustawodawca z tych, czy innych powodów chciałby uznać, że decyzja o warunkach zabudowy nie wywołuje wspomnianych skutków w sferze prawa cywilnego, taka regulacja będzie niekonstytucyjna. To oznacza, że Sądy powszechne mogą jej nie stosować, sprawując tzw. rozproszoną kontrolę konstytucyjności ustaw.